الخدمة المدنية.. تقاعس وفساد يقوّضان التنميـة ويرهقان الاقتصاد (3)
كثيرُ عقبات تعترض طريق أداء الخدمة المدنية دورها وإسهامها المنوطين في الارتقاء والنهوض بالأوطان وتحقيق التنمية المنشودة، لعل أبرزها البيروقراطية التي تعتبر العقبة الكؤود، فضلاً عن الترهل الذي يستنزف الموارد ويثقل كاهل الموازنات، وغول الفساد الذي تعاني منه دول كثيرة، بما يتسبب فيه من إفراغ خزائنها وتبديد أموالها، إلى جانب انتشار المحسوبية بتفضيل أهل الولاء على الكفاءة، الأمر الذي يؤدي إلى تردّي الخدمة المقدمة للجمهور.
ولا تقدّم الكثير من المؤّسسات خدمات مرضية لجمهورها بتقاعس موظفيها وهيمنة لغة الغياب والتأخّر على مواعيد العمل لانعدام المحاسبة والعقاب الرادع، فيما يتذرّع الموظفون بضعف الرواتب وانعدام الحافز، ما خلق الكثير من الممارسات المضرّة باقتصاد الدول ومصالح الناس، عبر الخروج من العمل قبل انتهاء الدوام والشجار مع طالبي الخدمة مرده وفق مراقبين اطمئنان الموظفين إلى أنّه لا رقيب ولا حسيب، ما يجعل طالب الخدمة ضحية هوى الموظّف ومزاجيته.
ولعل ثقافة المجتمع تلعب دوراً بارزاً ومحورياً في كل الإشكالات التي تعانيها الخدمة المدنية، الأمر الذي يحتّم العمل على تغيير المفاهيم السائدة عبر انتهاج سياسات مغايرة من قبل السلطات وغرس قيم مغايرة، والعمل على إدخال هذه المفاهيم حتى في مناهج التعليم في المدارس، يتربى عليها النشء منذ نعومة أظافرهم.
فوضى
مشاريع قوانين حبيسة أدراج السياسيين العراقيين
منذ غزو العراق في العام 2003 لا يوجد قانون أو تشريع معتمد للخدمة المدنية، على الرغم من ورود نص واضح في الدستور للعام 2005 بتشكيل «مجلس الخدمة الاتحادي»، الذي يحدد ويوحد واجبات ودرجات ورواتب العاملين في دوائر الدولة.
وعلى الرغم من طرح مشاريع قوانين عدة بهذا الشأن، إلّا أنّها بقيت حبيسة أدراج السياسيين والحكومات المتعاقبة التي تريد تحويله من قانون مدني إلى قانون سياسي طائفي، عبر توزيع الدرجات والوظائف وفق الانتماءات الطائفية والعرقية، وليس الانتماء الوطني والكفاءة والدرجة العلمية.
وتعتمل العراق الآن ما يمكن أن يطلق عليه «فوضى الوظائف» بلا محددات، بل والأنكى «بلا إنتاج»، حيث يوجد زهاء ستة ملايين موظف يتقاضون ما يقارب 60 في المئة من الموازنة العامة، التي تعتمد في إيراداتها على صادرات النفط، بمعدل يفوق 90 في المئة، ما يعني أنّ الملايين الستة الذين يستنزفون أكثر من نصف الموازنة العامة للدولة تقل إنتاجيتهم عن 10 في المئة، والباقي من إنتاج العاملين في الحقول النفطية، الذين يقدر عددهم بأقل من 3 في المئة من مجموع القوى العاملة، مع الوضع في الحسبان عدم وجود فاعلية تذكر للقطاع الخاص، والصناعات الحكومية التي تدهورت أو اندثرت منذ الغزو الأميركي، فضلاً عن انهيار الخدمات العامة والتراجع الشامل في المجالات التربوية والصحية والمجتمعية.
وفيما يرى مراقبون أنّ «الخدمة المدنية لا تزال عشوائية»، تقدر وزارة التخطيط العراقية معدل وقت العمل اليومي للموظف بــ 10 دقائق فقط، بينما تقدره منظّمات دولية بأقل من ذلك.
عند الحاجة
ويقول رئيس منظمة حقوق الإنسان في العراق حسن شعبان، إنّ «معظم الدوائر الحكومية تعمل عند الحاجة، وفق قانون الخدمة المدنية لسنة 1960 الذي وضع قبل أكثر من نصف قرن عندما كان عدد سكان العراق ثمانية ملايين وليس 32 مليوناً والذي أدخلت عليه عشرات التعديلات التي يحار المتخصصون على أي منها يعتمدون»، لافتاً إلى أنّ «قانون الخدمة معلق بعد أن وصل آخر مرة إلى البرلمان في فبراير الماضي ثم اُرجئ حتى إشعار آخر، ريثما يتم إجماع القوى السياسية عليه».
عجلة إبداع
من جهته، يرى عضو اللجنة المالية النيابية أحمد حما، أنّ «قانون الخدمة المدنية سيشمل الدرجات الوظيفية الخاصة والعامة من خلال طرح آلية لترفيع بعض الموظفين إلى درجة مدير عام في مشروع القانون، لتحريك عجلة الإبداع وعدم عرقلتها واحتكار المنصب لشخص بعينه»، لافتاً إلى «إدراج سلم رواتب الموظفين في القانون، وهو مقترح من قبل اللجنة المالية التي رأت ارتباطه بالقانون المذكور».
ويضيف حما إنّ «قانون الخدمة المدنية تمت مناقشته من قبل أعضاء اللجنة المالية، وطرح بعض الملاحظات الشفوية عليه حتى يتم الاتفاق بين الكتل»، مبيناً أنّه «يعد من أهم القوانين لأنّه يخص النظام الإداري والمالي للدولة وإصلاح الخدمة المدنية وعلاقة الموظف بوظيفته»، مبيّناً أنّ «أي مشروع أو مقترح قانون يتعلق بحياة المواطنين ويعود إقراره بالفائدة للبلد سيمرر سريعاً ولا يتم تعطيله، وهذا ما اتفقت عليه الكتل السياسية، ولكن القانون لم يمرر لحد الآن».
مدونة قرارات
بدوره، أوضح رئيس اللجنة القانونية محمود الحسن، أنّ «قانون الخدمة المدنية يجمع فيه مدونة من القرارات التي تتضمن انضباط موظفي الدولة وآلية الترفيع والعلاوات»، مبيناً أنّ «القانون جاء بقرارات وأحكام تفصيلية شملت ما يقارب 100 مادة».
وتابع الحسن أنّ «مجلس الخدمة المدني سيحقق العدالة في التعيينات الوظيفية من دون احتكار حزب معين للتعيينات أو كل حسب وزارته، من غير مراعاة الشهادة والتخصص الوظيفي»، منوهاً إلى حسم مجلس الخدمة المدني وارتباطه بهذا القانون مع وضع آلية جديدة توزع من خلالها الوظائف، ومدى حاجة كل وزارة على وفق الأطر القانونية».
وأكّد الحسن أن «مشروع قانون الخدمة المدنية سيلغي جميع قرارات مجلس قيادة الثورة المنحل بخصوص الخدمة المدنية، ويعطي الأولوية في التعيين للعاطلين عن العمل من أصحاب الشهادات العليا، ليتسنى الاستفادة من خبراتهم واختصاصاتهم في خدمة البلد».
أهم قانون
ويرى متخصصون قانونيون أنّ «قانون الخدمة المدنية لسنة 1960، يعد من القوانين المهمة، لأنه يعنى بشريحة واسعة من أبناء الشعب من الموظفين الذين يبلغ عددهم الآن زهاء ستة ملايين موظف وعامل، وتنظم أحكامه كل ما يتعلق بالوظيفة العامة، من شروط التعيين والترفيع والعلاوة والمخصصات وأحكام النقل والإجازات والاستقالة وغيرها من شؤون الوظيفة، كما يعد القانون الأم الذي ترجع إليه قوانين الخدمة الأخرى».
إضاءة
صدر أول قانون للخدمة المدنية في العراق سنة 1931، ثم جاء بعده قانون 1939، ثم تلاه قانون 1956، وأخيراً القانون النافذ في العام 1960.
وأعقب صدور "قانون الخدمة المدنية" النافذ، صدور قانون آخر في اليوم نفسه وهو قانون الملاك باعتباره مكملاً له، ليكون القانونان منسجمين مع بعضهما، كما جاء في الأسباب الموجبة له.
وخلال الخمسة والخمسين عاماً التي مرت على إصداره، أجريت عليه تعديلات عدة وواسعة، تناولت معظم مواده وفقراته، وغيرت كثيراً من أحكامه وأضافت إليه أحكاماً جديدة، كما ألحقت به العديد من القرارات التشريعية والتعليمات، وتعرَّض إلى أكثر من 200 تعديل وإضافة، كما أن الكثير من مواده وفقراته أُلغيت، وحوّل بعضها إلى قوانين.
مطلوب تحرير إدارة الدولة اللبنانية من الضغوط الطائفية
هي وظيفة البحث عن وظيفة وفق المصطلح المتعارف عليه في لبنان.. «البطالة» والتي استحال البحث عن رقم يشير إلى نسبتها أشبه بالبحث عن «إبرة في كومة قشّ »، وذلك في ظلّ غياب الإحصاءات الرسميّة الشاملة لهذه الظاهرة بدءاً من وزارة العمل والشؤون الاجتماعية ووصولاً إلى تقارير الأمم المتحدة، أما العاطل عن العمل، فهو كل شخص لا يستيقظ باكراً.. لماذا عليه أن يستيقظ باكراً؟ طبعاً، باستثناء يوم الاثنين وهو يوم توزيع الجرائد الإعلانيّة المجانيّة، إذ يحفظ صفحات الوظائف فيها عن ظهر قلب.
وفيما تشير تقديرات الخبراء الاقتصاديّين إلى أنّ نحو 25 في المئة من اللبنانيين باتوا حالياً عاطلين عن العمل، ولا يسع الشباب منهم إلّا أن يرووا بعضاً من حكاياتهم الأليمة، والتي تبقى أصدق إنباءً من كل الإحصاءات وأرقامها، وهم يقضون أيامهم في الفراغ بين عالمين متضادّين: عالم الحياة الواقعيّة وعالم الأحلام، فإن النجاح في معاينات مجلس الخدمة المدنية يشكّل حلماً للكثيرين منهم، لما توفّره من امتيازات مهمّة، أقلّه في الظروف الاقتصادية الصعبة التي يشهدها لبنان. ومجلس الخدمة المدنيّة هو المولج بشؤون موظّفي الدولة في لبنان، وقد سُمِّي هكذا لتميّزه عن مجالس أخرى رديفة تهتم بشؤون الموظّفين غير المدنيّين، لا لأنه مؤسّسة مدنيّة إذ هو فعلاً مؤسّسة رسميّة بامتياز.
وضع شروط
يتمّ وضع شروط الاشتراك في المعاينات لملء مركز شغور وظيفي في الدولة اللبنانية عبر مجلس الخدمة المدنية الذي يشرف على الإدارات العامة، والذي يُستشار في كل مشروع قانون يتعلّق بالوظيفة العامّة والعملية تبدأ بالوزارة المعنية، التي تضع مشاريع القوانين قبل إحالتها الى مجلس الخدمة المدنية الذي يراجع المشاريع ويدقق بما تطلبه الوزارات، وبدوره يحيلها الى مجلس النواب لدراستها ومن ثم تتمّ إحالتها الى مجلس الوزراء للموافقة الأخيرة.
فكرة إنشاء
أن تكون موظفاً في الدولة، ينبغي أن تكون أميناً على الخدمة العامة، وأن تسهر على الشأن العام وتحترم القانون وتتجاوز أحكامه، ومن أجل تحقيق تلك المنهجية في إدارات الدولة، وخلق مركزية في الإمساك بشؤون الموظفين تكفل التنسيق بين مختلف الإدارات الرسمية، وتؤمّن مرجعية إدارية واحدة تجمع بين مراقبة القرار ومراقبة تنفيذه، كانت فكرة إنشاء مجلس الخدمة المدنية في منتصف 1959، وأريد له أن يكون حارساً للقانون، ويضمن تحرير إدارات الدولة من الضغوطات، لاسيما الطائفية منها والسياسية، ما يحقق المساواة وتكافؤ الفرص ويعزّز الديمقراطية، ويحدث تغييراً جذرياً على مستوى شؤون الموظفين والتوظيف.
ومن بوّابة الماضي، وتحديداً خلال الحرب الأهليّة في لبنان 1975 - 1990، لم تتوقف إدارات الدولة عن ممارسة أعمالها، وإن في حدود الممكن. وعملت الإدارات العامّة، لاسيما التي لها علاقة أساسية بهيكلية الدولة على ابتداع طرق وأساليب مكّنتها من البقاء والاستمرار، ومجلس الخدمة المدنيّة هو من تلك الإدارات التي لم تفلح الأحداث في تعطيلها، تماماً كما التفتيش المركزي وديوان المحاسبة. وكانت فترة الحرب، وفق ما يتردّد دوماً في أروقة المجالس حافلة بالصعوبات الأمنيّة، وكان هناك إصرار من المجلس على القيام بواجباته كاملة، خصوصاً في الفترة التي كان فيها سليم الحصّ رئيساً للحكومة، والذي كان يوجّه أعضاء الهيئة نحو التقيّد بالنصوص المتعلّقة بصلاحيات المجلس، بحذافيرها ومن دون مراعاة لأحد أو تحت تأثير آخر.
بين الأمس واليوم
وبين الأمس واليوم تبدي مصادر معنيّة أسفها لاستمرار ابتعاد مفهوم الوظيفة العامة في لبنان، وما تمثله من أبعاد إنمائيّة واجتماعيّة وإنسانيّة عن الإدراك العام، عازيةً جزءاً أساسياً من المشكلة إلى غياب ثقافة المساءلة والمحاسبة.
وتشير مصادر إلى التلكؤ والتأخير في تعيين الناجحين في معاينات مجلس الخدمة المدنية، متعمّدةً إسقاط حقهم في التعيين ضمن المهل التي تحدّدها القوانين والأنظمة، وإبقاء المراكز شاغرة أو اللجوء إلى أسلوب التكليف، بما تخالف القانون وأبسط قواعد العدالة والإنصاف، ويترك انعكاسات سلبيّة على حسن سير العمل ونوعيته، فيما تتقاعس بعض الإدارات العامة في تزويد مجلس الخدمة المدنية بنتائج تقييم أداء الموظفين ما يعيق معرفة إنجازاتهم الفعلية والإحاطة بطموحاتهم، الأمر الذي يستدعي إعادة النظر في دور المجلس.
«عجقة» مشاكل
كشف تقرير صادر عن مجلس الخدمة المدنية عن جملة مشاكل تعاني منها الإدارات العامة في لبنان، ومنها: تدنّي رواتب موظّفي الإدارات العامة ونسبة الشغور الكبيرة في ملاكات الإدارات العامة وحالات التكليف غير القانونية التي يتعذّر معها تحديد المسؤوليات، وتقادم النصوص التي ترعى عمل الإدارة وعدم الرغبة في اقتراح تعديلها، عدم ملاءمة المحيط الإداري لعمل موظّفي القطاع العام، وعدم تخصيص مكان لائق للجمهور في عدد كبير من الإدارات العامة، والهيكليات الفضفاضة التي تتضمّن الوظائف التقليدية وتخلو من مجموعة كبيرة من الوظائف الحديثة التي تعتبر محوراً أساسياً لإطلاق عملية التطوير الإداري.
أزمات
التطوير مهمة صعبة في غزّة
يعتبر تطوير الخدمة المدنية وفق مختصين أمراً في منتهى الأهمية للحفاظ على واجبات الموظفين وحقوقهم وتقديم أفضل الخدمات للمواطن؛ إذ يسعى ديوان الموظفين العام الفلسطيني إلى النهوض بواقع مؤسسات القطاع العام، الذي يعتبر أساساً لتطوير الكادر الحكومي ورعايته، واضعاً خطة استراتيجية من عام 2013 - 2014.
ويؤكّد الوزير موسى أبو زيد مسؤول ديوان الموظفين العام في حكومة التوافق الفلسطيني، أنّ «الإصلاح وتطوير الخدمة المدنية مهمة صعبة وشاقة وبحاجة إلى تكثيف الجهود من كل الأطراف الوطنية، بما يتوافق وقانون الخدمة المدنية الذي ضمن حقوق كافة أفراد القطاع العام»، مشدداً على أنّ «التعاون والشراكة بين ديوان الموظفين والمؤسسات الحكومية وغير الحكومية يهدفان لتحقيق مزيد من التقدم في العمل المؤسساتي».
ولفت أبو زيد إلى أنّ «ما حققته الوزارات والمؤسسات الحكومية في الآونة الأخيرة يعتبر نقلة نوعية في العمل المؤسساتي الفلسطيني، بفضل جهود كافة الكوادر البشرية ومساهمتهم في عملية التطوير». وكان المؤتمر الأول لتطوير الخدمة المدنية في يونيو الماضي في رام الله وبتمويل من الاتحاد الأوروبي بميزانية قدرها 1.5 مليون يورو، سلط الضوء على مجموعة من القضايا المرتبطة بالخدمة المدنية، التي تعتبر جوهر الوظيفة العمومية في أي دولة في العالم.
تعزيز قدرات
من جهته، اعتبر الخبير التنموي صلاح ياسين أنّ «أي جهود في إطار تعزيز قدرات القطاع العام هي بالأساس تعود بمنفعة على المجتمعوأفراده في المؤسسة العامة»، مشيراً إلى أنّ «هناك تطوراً في مؤسسات السلطة الفلسطينية، ما أدى إلى زيادة الإنتاجية وتحسين الأداء الوظيفي، فضلاً عن النهوض بجميع القطاعات وتعزيز ثقة المواطن بالمؤسسات الحكومية وأدائها».
إنجازات
إلى ذلك، قال وائل الريماوي مسؤول مركز التدريب والتخطيط بديوان الموظفين، إنّ «الانجازات ومنهجية العمل المتبعة والتي تلخصت بالمنهجية التشاركية والمهنية والعلمية، تمثلت بإنجاز جدول تشكيلات 68 دائرة حكومية وكذلك إنجاز أكثر من 300 بطاقة وصف وظيفي لمسميات تخصصية وأخرى إشرافية، وستّة أدلة إجراءات للإدارات العامة الداخلية وثلاثة أدلة إجراءات موحدة للموارد البشرية واستراتيجية النوع الاجتماعي.
ويرى الباحث نهاد سلمان أنّه «من أجل تطوير الخدمة المدنية يجب على المعنيين تحديد الأثر الاقتصادي من حصار غزة في يونيو 2007 والحروب الثلاثة الماضية حتى تاريخه، وأثره على المواطن الفلسطيني»، مشدّداً على ضرورة تعزيز دور الحكومة في دعم المواطن بخلاف الرواتب في ظل الازمات الاقتصادية المتتالية، ووضع رؤية مستقبلية نحو تطوير الاقتصاد الفلسطيني في ظل تدنيه في الفترة ما بعد العدوان الأخير على غزة.
توزيع موظّفين
وشملت دراسة أجرتها النقابة الوطنية العامة للموظفين الحكوميين الفلسطينيين حول وضع موظفين السلطة الفلسطينية أعداد الموظفين وتوزيعهم في الضفة الغربية وقطاع غزة وتوزيعهم على كل الوزارت والمؤسسات الحكومية، بهدف رسم السياسات لتخطيط عمل النقابة المستقبلية في تحديد استراتيجية لتعديل قانون الخدمة المدنية، وتحديد دمج مجالات التركيز في التعديلات المقترحة لمطالبة النقابة حماية ودعم موظفي السلطة.
وبينت الدراسة أنه تمّ توزيع الموظفين حسب الجنس: يشكل الموظفون الذكور ما نسبته 68 في المئة وبعدد بإجمالي 49.000 موظف، فيما تشكل الإناث الموظفات ما نسبته 38 في المئة من إجمالي الموظفين وبعدد إجمالي 32000 موظفة، وتصل نسبة الذكورالموظفين في الضفة الغربية حوالي 27000 موظف، ويصل عدد الموظفات إلى حوالي 23000 موظفة، ويصل عدد الموظفين في قطاع غزة إلى حوالي 22000 موظف، والموظفات إلى 9000 موظفة.
